Presidenter under press: Krafterna bakom USA:s Israelpolitik

Under årtionden har relationen mellan USA och Israel formats inte bara av händelser i Mellanöstern, utan också av politiska påtryckningar i Washington. Presidenter har gång på gång tvingats balansera diplomatiska råd, strategiska intressen, krav från kongressen och inflytandet från organiserade påverkansgrupper.

USA, genom president Harry S. Truman, erkände Israels provisoriska regering den 14 maj 1948, bara några timmar efter att den nya staten hade utropat sin självständighet. Höga tjänstemän vid USA utrikesdepartement och Förenta nationerna hade inte informerats i förväg.

Tillkännagivandet följde på en skarp intern konflikt. Amerikanska diplomater och militära rådgivare fruktade att ett erkännande skulle skada relationerna med arabiska regeringar och förvärra instabiliteten i regionen. Truman vägde samtidigt in förföljelsen av Europas judar, stödet för en judisk stat och inrikespolitiska påtryckningar.

I en debattartikel publicerad i The Guardian hävdar Eli Clifton, medgrundare och senior rådgivare vid Quincy Institute for Responsible Statecraft, och Ian Lustick, judisk-amerikansk statsvetare och professor emeritus vid University of Pennsylvania, att denna händelse markerade början på ett återkommande mönster där organiserade Israelanhängare avskräckte amerikanska presidenter från att föra en politik som de ansåg bäst tjänade USA intressen.

Den historiska dokumentationen ger dock stöd för en mer nyanserad slutsats. Påverkansgrupper har ibland höjt den politiska kostnaden för att utmana israeliska regeringar, särskilt genom att mobilisera kongressen och väljarna. Presidenters egna övertygelser, militärt samarbete, religiösa väljargrupper och utvecklingen i Mellanöstern har också format politiken.

Kongressen satte press på Ford

Gerald Fords administration stötte på detta problem 1975, efter att ännu en förhandlingsrunda mellan Egypten och Israel hade brutit samman.

Ford svarade med att beordra en översyn av USA politik i Mellanöstern. I ett brev till Israels premiärminister Yitzhak Rabin gjorde han klart att Washington omprövade sin hållning mot bakgrund av vad administrationen ansåg vara USA bredare intressen.

Reaktionen på Capitol Hill kom omedelbart. Sjuttiosex senatorer undertecknade ett brev till stöd för Israels begäran om ytterligare militärt bistånd, en kraftfull markering som försvårade Vita husets försök att utöva påtryckningar.

Ett internt promemoria från USA utrikesdepartement konstaterade senare att stödet inte var helt enhetligt. Vissa senatorer hade skrivit under motvilligt, och flera var inte beredda att stödja hela det belopp som Israel hade begärt. Trots det försvagade brevet Fords förhandlingsposition och visade hur snabbt påtryckningar från kongressen kunde begränsa presidentens handlingsutrymme.

Jimmy Carter tillträdde två år senare med mer omfattande ambitioner. Han ville nå en uppgörelse som inte bara reglerade relationerna mellan Israel och dess arabiska grannländer, utan också tog upp palestiniernas politiska rättigheter.

Planerna mötte snart motstånd från israeliska ledare, Israelvänliga grupper i USA och regeringar i regionen som inte delade samma prioriteringar.

Det mest bestående resultatet blev fredsavtalet mellan Egypten och Israel. Camp David-avtalen innehöll också ett ramverk för palestinskt självstyre, men den delen lyckades inte lösa konfliktens centrala frågor. Egyptens president Anwar Sadat och Israels premiärminister Menachem Begin tilldelades Nobels fredspris 1978 för förhandlingarna.

Bush och Obama mötte också motstånd

Samma spänning återkom under George H. W. Bush 1991, när Israel bad Washington om lånegarantier på 10 miljarder dollar för att hjälpa landet att ta emot en stor invandringsvåg från det tidigare Sovjetunionen.

Bush avvisade inte begäran direkt. I stället bad han kongressen att skjuta upp behandlingen i 120 dagar medan administrationen förberedde en regional fredskonferens i Madrid. Vita huset fruktade att en omedelbar strid om garantierna, särskilt medan det israeliska bosättningsbyggandet fortfarande var en omstridd fråga, kunde omintetgöra det diplomatiska initiativet redan innan det hade inletts.

Begäran om uppskov utlöste en intensiv lobbykampanj på Capitol Hill. Vid en presskonferens den 12 september beklagade Bush öppet obalansen. Han beskrev hur organiserade grupper försökte påverka kongressen till stöd för Israel, samtidigt som han framställde sig själv som en i stort sett ensam försvarare av administrationens linje.

Hans uttalanden var ovanligt frispråkiga för en sittande president och visade hur politiskt kostsam även en tillfällig meningsskiljaktighet med Israel kunde bli. Bush lyckades till slut få uppskovet godkänt, men konfrontationen visade att Vita huset inte kunde behandla bistånd, bosättningar och fredsförhandlingar som separata frågor.

Barack Obama mötte ett liknande problem efter sitt tillträde 2009.

I sitt Kairotal i juni samma år ställde sig Obama bakom en tvåstatslösning och sade att USA inte accepterade legitimiteten i fortsatt israeliskt bosättningsbyggande. Administrationen hoppades att ett byggstopp skulle skapa de förutsättningar som krävdes för att återuppta förhandlingarna med palestinierna.

Förslaget mötte snabbt motstånd från Israels premiärminister Benjamin Netanyahu och hans regering. Administrationen hade också svårt att upprätthålla stödet i Washington för ett långvarigt tryck på Israel. Det som inledningsvis var ett centralt krav tonades gradvis ned, och det omfattande stopp för bosättningsbyggandet som Obama eftersträvade blev aldrig verklighet.

Varken Bush eller Obama övergav alliansen. Båda upptäckte dock att försök att sätta press på en israelisk regering kunde utlösa en inrikespolitisk konflikt som var tillräckligt stark för att påverka tidpunkten, omfattningen och trovärdigheten i deras diplomatiska planer.

Gaza fördjupade motsättningarna i opinionen

Kriget efter de Hamasledda attackerna den 7 oktober 2023 förde debatten om USA stöd till Israel inför en betydligt bredare publik.

President Joe Biden fortsatte det militära och diplomatiska stödet samtidigt som han uppmanade Israel att förbättra tillgången till humanitär hjälp och minska skadorna på civila. Kritiker menade att varningarna saknade effekt så länge amerikanska vapen fortsatte att levereras. Förespråkare för fortsatt stöd hävdade att restriktioner kunde försvaga en allierad som bekämpade Hamas.

En analys från Pew Research Center från 2024 visade på en tydlig generationsklyfta. Endast 16 procent av de tillfrågade under 30 år stödde militärt bistånd till Israel för kriget, jämfört med 56 procent bland personer som var 65 år eller äldre.

Begreppet den Israelvänliga lobbyn kan dölja betydande skillnader mellan de grupper som ingår. Vissa försvarar den israeliska högerns politik, medan andra stöder en palestinsk stat eller motsätter sig fortsatt bosättningsbyggande.

Deras politiska verksamhet kan granskas genom lobbyutgifter, kampanjverksamhet och påtryckningar på kongressen. En sådan granskning bör inte bygga på påståenden om hemlig judisk kontroll eller kollektivt ansvar. Kritik mot en israelisk regering eller en påverkansorganisation är inte detsamma som fientlighet mot judar.

Washington har fortfarande valmöjligheter

Ingen lobby kan tvinga en president att anta en viss politik. Men organiserade påtryckningar kan göra vissa val betydligt mer politiskt kostsamma än andra.

Dessa påtryckningar kan komma genom kongressen, kampanjfinansiering, givare eller väljare. De kan också förstärka ståndpunkter som en president redan har. I andra fall kan de få en administration att mildra ett krav, skjuta upp en konfrontation eller helt överge ett initiativ.

Frågan är inte om USA bör upprätthålla en nära relation med Israel. Frågan är om den relationen kan debatteras med samma allvar som andra allianser.

Militärt bistånd, bosättningspolitik, civila dödsoffer och diplomatisk strategi bör fortsatt vara föremål för granskning. Ett hållbart partnerskap kräver inte automatiskt samförstånd, och politiskt stöd bör inte sätta någon regering bortom kritik.

Källor: The Guardian, United States National Archives and Records Administration, Pew Research Center